汪玉凱:衝破既得利益的藩籬是二次改msata革成敗的關鍵
  中國行政體制改革膠原蛋白研究會副會長、國家行政學院教授
  國家行建築設計政學院教授 汪玉凱
  即將舉行的黨的十八屆三中全會,將成為中國第二次改革的象徵,而第二次改革的成敗很大程度上取決於我們能不襯衫能戰勝既得利益。因為目前的基本事實是,既得利益實際上已經成為阻撓改革的最大危險。
  一、既得利益借款成為阻撓改革的最大危險
  那麼究竟什麼是既得利益,在分析上述問題之前,首先需要對其的基本內涵給予鑒定。在筆者看來,所謂既得利益,是指通過非公平競爭的手段和方式,借助公權力和政策資源所獲取的巨額利益的相關體。解讀這個概念有三個關鍵詞:一是既得利益的出現主要是通過非公平競爭的手段和方式;二是主要是借助公權力和政策資源,這是既得利益的本質所在;三是通過上述兩個路徑獲取巨額的政治、經濟和社會利益。從這個角度看,儘管既得利益主要是指經濟利益,但決不僅僅指經濟利益,還應包括政治利益和社會利益等。因為很多以經濟利益、社會利益為表徵的既得利益,如果沒有政治上的結盟,這些領域的既得利益很難獲取的。因此,既得利益在政治上的結盟往往更具有根本性。比如中石油的腐敗窩案,首先是從政治結盟和壟斷權力開始的。
  從中央高層進來釋放出的一些重要信息,也可以幫助我們認識和解讀既得利益對改革的阻撓。一是對改革形勢的判斷。比如中國改革進入深水區,要啃骨頭;改革沒有坦途,要準備付出改革成本;實踐發展永無止盡,解放思想永無止盡,改革開放永無止境,改革只有起點,沒有終點。這說明改革的難度大,風險也大。二是高層對既得利益的認知與判斷。李克強總理強調“動利益比觸動靈魂都難”,習近平總書記講“要以更大的勇氣和決心,衝破既得利益的藩籬”。這說明既得利益成為改革的最大阻力和風險。
  那麼現階段我國既得利益的基本形態如何呢? 從整體上看,筆者認為現階段中國既得利益的形態大體可以分為三大類型:一是以貪腐官員為代表的權貴既得利益;二是以壟斷行業為代表的壟斷既得利益;三是以房地產和資源行業為代表的地產和資源既得利益。這三大既得利益交互交織、相互滲透,在市場經濟活動中興風作浪,掠奪財富。
  既得利益對社會經濟生活的危害十分嚴重。一是激化了社會矛盾和衝突;二是扭曲整個社會的利益格局。從激化社會矛盾和衝突看,目前我國社會矛盾的許多方面都與既得利益有關。比如說群體性事件後面常常看到既得利益的影子。從扭曲社會利益格局看,既得利益加大了中國的四大風險:經濟風險、社會風險、信任風險、政治風險。比如社會整體利益格局被扭曲,從深層原因看,主要有三:第一是分配製度不合理。改革開放以來,儘管我國經濟社會發展取得了巨大成就,但到目前為止仍有1.2億人還未達到聯合國規定的人均一美元的脫貧線,城鄉收入差距、貧富差距、城鄉差距、地區差距四大差距沒有一個唄縮小,而是都被放大了;第二是機會不平等。企業和企業的發展、人和人的發展都不在公平競爭的起跑線上,使社會階層相對被固化,社會底層的人往上流動的機會越來越少。第三是既得利益興風作浪,活躍在政商兩界,相互勾結,加速社會的利益格局的整體扭曲,也成為當今中國改革的最大阻力。
 
  二、政府過多干預、壟斷是既得利益形成的兩個重要條件
  在中國社會中,既得利益究竟是如何形成的,這可能是一個十分複雜問題,也是一個值得高度重視的問題。既得利益的產生和發展,肯定與中國由計劃經濟體制走向市場經濟體制的痛苦經歷有密切關聯。但從本質上說,恐怕與另外兩個因素有關:一是政府過多的行政干預,導致公權力的膨脹和擴張;二是壟斷,抑制了市場、社會競爭的活力。前者可以看做既得利益形成的權力條件,後者可以看做是既得利益形成的社會條件。
  從政府過多的行政干預看,又主要包括兩個方面,即對市場的過多干預和對社會的干預。對市場過多的行政干預,突出地表現為市場門檻過高,行政審批、許可過多過濫,不僅嚴重地束縛了社會經濟的活動力,降低了人們創業的意願,而且助長了公權力的濫用,為權錢交易、權力尋租提供了巨大的空間。看看這些年出現的大量官員腐敗案件,絕大多數都與土地出讓、項目審批、工程上馬等息息相關。從對社會的過度干預看,主要是社會組織發育不良,為市場和社會服務的成熟社會組織體系沒有建立起來,客觀上也為政府過度地干預社會提供條件。從這個意義上說,既得利益形成的過程,實際上就是公權力過度擴張和濫用的過程。而過多的行政干預,恰恰為既得利益的形成提供了豐厚的土壤。
  既得利益的形成的另一個重要因素就是壟斷。這種壟斷既包括市場中的自然壟斷和行政壟斷,也包括對權力的壟斷。前者為既得利益的形成提供了廣闊的市場空間和社會空間,後者則為既得利益的形成,提供了充足的權力資源,使其有更大的能量在資本併購、企業上市的運作乃至掠奪社會財富提供保障。
  三、破解既得利益要從政府自身改革入手
  破解既得利益對改革的阻撓,有多重路徑和選項,如改革收入分配製度,校正被扭曲的社會利益格局,開放市場,打破壟斷等,但筆者認為,最核心的還在於約束公權力,打破政府對市場、社會的過多干預和公權力的過度膨脹、擴張,如果不改變既得利益掌握資本、資源和權力這樣“三位一體”的格局,向衝破它將是非常困難的,也是有很大風險的。因此,破解既得利益的根本之道,必須從政府自身改革入手。在一定意義上,這樣的選項既考驗我們的勇氣,也考驗我們的智慧。
  具體而言,從政府自身改革入手衝破既得利益的藩籬,關鍵要解決四個問題:一是減政放權,減少政府對市場和社會的過多干預,重構政府和市場、政府與社會的關係。特別要在完善社會主義市場體系方面有實質性舉措。而這項改革的前提是,政府向市場放權,政府向社會放權,以及中央政府向地方政府放權。要通過大刀闊斧地改革現行行政審批制度,大力削減政府的權力,把本該由市場和社會自主可以的權利還給市場和社會。所以開放市場、開放社會,在改革的應有之義。二是改革國有壟斷行業。包括三個方面,首先,從長遠來看,國有企業要逐步從競爭性行業中退出,確立國有企業在公共領域的主導地位。要改變國有經濟的實現形式。其次,要取消國有企業的行政級別,從根本上改變國有企業官僚化、行政化的色彩,實現官商的制度性分離。再次,要改革國有企業管理人員的薪酬制度,國有企業中的人員,除了少數董事會、監事會成員可以保留公務員身份、但不能享受天價年薪之外,其餘的所有人員、包括總經理等高級管理人員,都實行市場化機制,不能與公務員隊伍互通。總經理等可以實行年薪制,但必須和國有企業的經營業績掛鉤。第三,維護市場公平競爭的秩序,為各類主體提供公平競爭的市場環境和一整套政策框架。第四,要從根本上遏制灰色權力、灰色資本、灰色暴利的蔓延和泛濫。包括嚴格限制官員參與商業活動,建立嚴格的重要官員財產申報公開制度,以及提高政府管理的公開性和透明度,接受人民群眾監督等。
  (本文是作者在2013年11月1日-2日,“2013’新興經濟體經濟政策論壇”暨第78次中國改革國際論壇在海口舉行的國際會議上的講演整理稿。本次論壇的主題是“增長、轉型、改革——未來10年的新興經濟體”, 深入討論新興經濟體經濟增長和可持續發展面臨的挑戰及其迫切需要推進的轉型、創新與改革。)
 
(編輯:SN089)
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